近年来,随着改革不断深化,人民群众民主法制意识提高,“依法治国”理念深入人心,三江特色旅游名县建设、林权制度体制改革、国家交通路网“两高一快”等重点工程建设,存在着大量的纷争。“三大纠纷”、征地、拆迁等敏感案件,社会不稳定因素普遍存在,大量的行政诉讼案件和非诉行政执行案件进入三江法院。
2014年共受理各类行政案件13件,均在法定期限内结案13件。案件类型:不服土地行政处理决定8件,行政许可2件,不服公安机关强制扣押财产和治安行政处罚2件,确认工商行政登记1件。结案方式:判决维持行政机关具体行政行为4件、撤销行政机关具体行政行为2件、部份撤销1件、驳回原告的诉讼请求3件。原告申请撤诉2件。提级审理1件。其中当事人不服本院判决提起上诉6件,中院二审裁决维持5件、改判1件。
受理非诉执行审查案件0件。
2015年1至7月共受理各类行政案件14件,已结10件、未结4件。案件类型:不服土地行政处理决定5件,行政许可3件,不服行政处罚处理决定2件,行政机关履行审批职责1件,确认行政违法2件,要求撤销土地抵押1件。审结案件10件,结案方式:判决维持行政机关具体行政行为2件、撤销行政机关具体行政行为2件、原告申请撤销行政诉讼4件、驳回原告的诉讼请求1件、确认行政机关具体行政行为违法1件、当事人息诉服判,没有出现上诉情况。
受理非诉执行审查案件6件,其中土地行政处罚非诉执行审查5件,工商行政管理处罚非诉执行审查1件,结案5件均准予执行。
随着案件增加带来许多新问题、新情况,如何妥善处理行政诉讼和非诉执行审查案件、化解官民之间的矛盾,将直接影响到行政管理的效能和行政机关的权威性,该院对此类案件予以高度重视。通过归纳与分析,发现行政诉讼案件和非诉行政执行审查案件存在以下问题。
一是行政机关法定代表人出庭率不高。2014年至2015年7月止,我院共受理各类行政案件27件,行政机关负责人出庭应诉参加诉讼的案件10件,占比37.03%,大多行政机关负责人放不下架子,怕丢面子,不愿出庭应诉,多以委托律师或机关工作人员出庭。
二是行政机关对行政审判工作的认识不客观。没有意识到通过法院的工作可以达到查清事实、清除误会,促进依法行政和社会和谐的最终目的,而是想其他办法解决问题,以求一时无事而埋下更大的矛盾隐患。
三是行政审判组织不稳定,没有固定的审判组织,审判力量薄弱。行政审判庭在人员力量、物质装备上有待加强,行政审判庭往往不能组成合议庭,人员流动大。
四是行政案件立案把关存在困难。许多案件在诉讼时效、内部行政行为与外部行政行为,民事行为与行政行为等方面难以界定,而又缺少相应的司法解释,致使立案环节存在困难,立了案在审判环节难以处理。
五是行政非诉执行申请书存在缺陷,提交的申请材料欠缺。部分行政机关采用格式化的执行申请书,格式文本有时生搬硬套,申请书中对申请内容的填写不清或者不全,未能体现其规范行政执法行为的功能。提交的申请材料欠缺。行政机关在申请时应当提交证明该具体行政行为合法的材料(包括作出具体行政行为的事实证据和所依据的规范性文件)及被申请人的住址与财产状况的材料不全。有的行政决定书中未列明行政机关据以认定行政相对人违法事实的证据,或列不全,造成法院在审查具体行政行为的事实认定时,不能确定行政机关采用的证据范围,无法认定行政机关认定事实是否清楚、证据是否确凿充分。
六是行政机关作出据以申请执行的具体行政行为存在瑕疵。主要表现在行政机关向行政相对人告知的救济期限不符合法律规定。有的行政机关仅告知行政相对人可“依法提起行政诉讼”而未明确告知起诉期限,有的甚至连诉权都未进行告知,还有的行政机关确定行政相对人的履行期限不尽合理,有失公正,甚至存在违反法律规定的情形。如罚款的缴纳期限,仍有部分具体行政行为没有给足行政相对人自收文后15日的履行期限。有的行政决定书中不写明当事人履行义务的期限。
针对以上问题,该院提出以下建议:
一是加大行政审判工作的法制宣传力度。通过案件庭审直播和庭审观摩,邀请人大代表、政协委员、公众代表参加旁听庭审工作。建立行政诉讼结果与行政单位绩效考核衔接机制,加强行政审判人员与行政执法人员的互动与沟通工作,共同做好行政纠纷的排查与处理,努力探讨和改进社会管理创新工作。
二是落实行政机关负责人出庭应诉制度。新修改《行政诉讼法》规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。行政机关负责人出庭应诉, 既是履行法律规定的义务,也是为了维护公共利益和行政管理秩序, “民告官,先要见到官”,行政机关负责人出庭应诉,是公众的期待,也是化解“官民矛盾”,加强官民对话的平台。行政机关负责人走上法庭,通过参与庭审,了解本单位在执法过程中的不足与疏漏,也有利于进一步规范行政机关依法行政水平。
三是要高度重视行政审判力量建设。建议将行政机关、人大、政协机关富有经验、威望较高的工作人员聘请到到行政审判岗位上来做陪审员。建议给行政审判人员在职级待遇、政治待遇上多予以关心。争取上级部门对行政审判工作的支持。实行案件异地交叉审理,指定管辖,提级审判,减少非正常影响干扰。
四是进一步细化完善法律法规的规定,规范非诉行政强制执行。2012年1月1日《行政强制法》实施后,扩大了行政机关行政强制执行权,赋予了行政机关在法院裁判后有强制执行措施的权力。法院只审查是否可以或应当执行,具体执行由政府组织,行政机关实施;在非诉行政执行程序中建立执行告诫、听证程序等,让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据,相互质证,以调动行政机关的积极性,提高其依法行政的意识,确保被执行人诉权的行使,消除其疑虑,提高自觉履行率。
五是提高行政执法人员的业务素质和法律素质,促使行政相对人自动履行确定的义务,减少执行案源。行政执法人员应当克服“ 重打击、轻保护”、“ 重制裁、轻服务”、“ 重义务、轻权利” 、“重实体、轻程序”的思想, 不定期召开行政执法培训会,不断提高依法行政水平, 做到适用法律正确、处罚程序合法,多做做被执行人的思想工作,减少执行时对立情绪,促使其自动履行,及时申请执行, 积极配合法院执行工作的开展。
六是加大司法审查的力度。在立案阶段将不符合条件的申请挡在司法程序之外,在审查阶段,发现处罚程序不合法,就要裁定不准予执行。执行阶段执行局在强制执行中发现准予执行裁定违反法律、法规,确有错误的,应当依照审判监督程序提请院长提交审判委员会讨论决定是否重新进行合法性审查。
七是建立人民法院与行政机关之间交流沟通的长效机制。努力转变单一的审判方式,主动走出法庭,征求行政执法机关的意见和建议,实现社会效果与法律效果的统一。充分发挥司法建议作用,人民法院与行政机关建立联席会议制度,及时地进行交流沟通,促进行政机关依法行政。
(研究室 周 陶)